為什么要制定《辦法》？ 

　　規范突發環境事件調查處理程序是環境保護主管部門履行職責的需要。

　　根據《國務院辦公廳關于印發環境保護部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2008〕73號）的規定，環境保護部具有“牽頭協調重特大環境污染事故和生態破壞事件的調查處理”的職責，《危險化學品安全管理條例》第六條第四項也賦予了環境保護主管部門“調查相關危險化學品環境污染事故和生態破壞事件”的職責。然而，當前我國環境應急管理方面的立法還不健全，尚沒有一部突發環境事件調查處理方面的法規或規章，急需明確調查程序，規范事件調查活動，接受社會監督，保障有效履行職責。

　　《辦法》明確了企業和環保部門在突發環境事件預防和應對中的職責。

　　由于我國環境應急管理工作起步較晚，相關企事業單位和環境保護主管部門在突發環境事件預防和應對過程中的職責還沒有明確系統的規定，導致后續責任追究工作難以順利開展。《辦法》分別規定了企業事業單位和環保部門在預防和應對突發環境事件過程中應履行的職責。一方面按照“事件原因沒有查清不放過、事件責任者沒有嚴肅處理不放過、整改措施沒有落實不放過”的原則，為依法開展責任追究工作提供依據；另一方面也為相關企事業單位和環境保護主管部門提供了履職依據，只要依法履職，工作到位，就能夠免于責任追究，從而實現對依法履職者的保護。

　　突發環境事件調查是落實責任追究的重要前置程序。

　　黨中央、國務院高度重視生態環境保護責任追究工作，黨的十八大報告、十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《國家環境保護十二五規劃》、《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》等文件都明確要求健全生態環境保護責任追究制度，對發生重特大突發環境事件實行嚴格問責。在實踐中，近年來，環境保護部會同地方政府和有關部門在對中石油蘭鄭長管道渭南支線柴油泄漏水污染事件、廣西龍江河鎘污染等事件組織調查的基礎上，對相關企業、政府及相關部門責任人員依法追究了刑事和行政責任。

　　合法的程序是保證結果正確的重要前提，健全重特大突發環境事件責任追究制度，就要根據責任追究的內在規律，規范事件調查的各個環節，切實做到實事求是、依法公正，查明事件原因、過程和后果，對責任進行認定。如果調查程序不規范，就難以保障后續責任追究到位和公正，起不到警示作用。

    制定《辦法》的主要依據有哪些？ 

　　關于突發環境事件調查處理，在環境法律法規中有所規定，比如，新修訂的《環境保護法》第四十七條規定：各級人民政府及其有關部門和企業事業單位應當依照《突發事件應對法》的規定，做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作?！洞髿馕廴痉乐畏ā返诙畻l規定：發生大氣污染事故的單位，應接受環境保護主管部門調查處理?！豆腆w廢物污染環境防治法》第六十三條規定：發生危險廢物嚴重污染環境的單位，應接受環境保護主管部門的調查處理?！斗乐侮懺次廴疚飺p害海洋環境管理條例》第二十條、第二十二條規定了發生陸源污染物損害海洋環境事故由相關環境保護主管部門調查處理，或者由環境保護部門會同相關部門調查處理?！段ｋU化學品安全管理條例》第六條第四項規定了環境保護主管部門“調查相關危險化學品環境污染事故和生態破壞事件”的職責。此外，《國務院辦公廳關于印發環境保護部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》規定，環境保護部具有“牽頭協調重特大環境污染事故和生態破壞事件的調查處理”的職責。這些規定都賦予了環境保護主管部門牽頭對突發環境事件開展調查的職權，是制定《辦法》的重要依據。

    《辦法》主要有哪些內容？ 

　　《辦法》共二十三條，在對近年來突發環境事件調查處理工作進行全面梳理、認真總結的基礎上，對5個方面內容做出了規定：

　　一是對事件調查的原則、管轄等一般性問題進行了規定。《辦法》第二條規定，本《辦法》適用于對突發環境事件的原因、性質、責任的調查處理，并明確了核與輻射突發事件的調查處理不適用于本《辦法》；第三條規定了突發環境事件調查應當遵循實事求是、客觀公正、權責一致的原則, 及時、準確查明事件原因，確認事件性質，認定事件責任，總結事件教訓，提出防范和整改措施建議以及處理意見；第四條對管轄問題進行了規定，環境保護部負責組織重大和特別重大突發環境事件的調查處理，省級環境保護主管部門負責組織較大突發環境事件的調查處理，一般突發環境事件的調查處理可視情況由事發地設區的市級環境保護主管部門組織。此外，《辦法》還對委托管轄、直接管轄等問題進行了規定。如上級環境保護主管部門可以委托下級環境保護主管部門開展突發環境事件的調查處理，下級環境保護主管部門也可以對部分重大、敏感事件，請求上級環境保護主管部門調查處理。比如，2005年11月廣東北江鎘污染事件發生后，廣東省環保廳及時請示原國家環境保護總局組織開展了事件調查處理。

　　二是對突發環境事件的調查組的組織形式、紀律做出規定。第五條圍繞調查組進行了比較詳細的規定，調查組由環境保護主管部門主要負責人或者主管環境應急管理工作的負責人擔任組長，應急管理、環境監測、環境影響評價管理、環境監察等相關機構的有關人員參加，可以聘請環境應急專家庫內專家和其他專業技術人員協助調查。此外，還可以根據突發環境事件的實際情況邀請公安、交通運輸、水利、農業、衛生、安全監管、林業、地震等有關部門或者機構參加調查工作。第六條要求調查組在事件調查處理過程中應當遵守紀律，保守秘密。

　　三是對調查方案、調查程序、污染損害評估等內容進行了規定。第七條到第十條規定了突發環境事件調查的步驟和內容，要制定調查方案，通過對現場勘查、檢查、詢問等方式收集證據，并制作案卷，同時明確規定，環境保護主管部門應按照當地人民政府要求，開展應急處置階段污染損害評估，并將其報告或者結論作為編寫突發環境事件調查報告的重要依據。比如，福建紫金礦業集團紫金山金銅礦濕法廠含銅酸性溶液泄漏污染事件，湖南、廣東武水河流域銻濃度異常事件，廣西龍江河鎘污染事件等重特大突發環境事件發生后，當地人民政府都要求當地環保部門組織開展應急處置階段污染損害評估，為事件定性、責任認定提供了基礎數據。

　　四是對調查對象、調查報告、調查期限等問題進行了規定。第十一條至第十三條按調查對象分別規定了對事發單位、環境保護主管部門和其他部門的調查內容，尤其是第十二條首次詳細規定了環保部門在突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復工作中的職責，要求各級環保部門，要認真履行職責。第十四條至第十六條對調查報告和調查期限進行了明確規定。

　　五是對事件后續處理和其他問題的規定。根據新修訂的《環境保護法》的有關條文和立法精神，《辦法》第十七條至第二十一條明確規定了事件調查應當依法公開信息，對調查中發現的違法行為要及時移送相關部門或司法機關，對連續發生突發環境事件，或者突發環境事件造成嚴重后果的地區，可以對事發地人民政府主要領導約談。比如，山東臨沂邳蒼分洪道連續發生兩次砷污染事件后，環境保護部約談了山東省環保廳和臨沂市政府主要負責同志，督促地方政府和環保部門落實各項整改措施，加強環境應急管理工作，杜絕再次發生類似事件。

　　同時，《辦法》規定，對于突發環境事件發生單位的環境違法信息，要記入社會誠信檔案。環境保護主管部門還可以根據調查報告，對下級人民政府、下級環境保護主管部門下達督促落實突發環境事件調查報告有關防范和整改措施建議的督辦通知，并明確責任單位、工作任務和完成時限。

　　《辦法》對突發環境事件調查的管轄如何規定？

　　突發環境事件依照《突發環境事件信息報告辦法》的規定，分為特別重大、重大、較大和一般4個級別，分別由不同級別環境保護主管部門組織調查組，開展調查工作。一般而言，環境保護部負責組織重大和特別重大突發環境事件的調查處理；省級環境保護主管部門負責組織較大突發環境事件的調查處理；對于一般事件，則視情況由事發地設區的市級環境保護主管部門組織調查處理。比如，中石油蘭鄭長管道渭南支線柴油泄漏水污染事件、廣西龍江河鎘污染事件、重慶千丈巖水庫污染事件等重特大突發環境事件發生后，環境保護部都成立了調查組，對事件的原因、性質、責任開展了全面、深入的調查，調查組堅持實事求是、客觀公正、權責一致的原則，及時、準確查明事件原因，確認事件性質，認定事件責任，總結事件教訓，向當地政府、有關部門和企業提出了防范和整改措施建議以及進一步的處理意見，為紀檢監察和司法機關進一步追究黨紀政紀和刑事責任提供了重要依據，取得了良好效果。

    調查組如何組成？ 

　　突發環境事件調查組的組長一般由環境保護主管部門主要負責人或者主管環境應急管理工作的負責人擔任，組成人員主要由3部分構成，一是環境保護主管部門所屬的應急管理、環境監察、環境監測、環境影響評價管理等相關機構人員；二是環境保護主管部門所聘請的環境應急專家庫內專家和其他專業技術人員；三是根據突發環境事件的實際情況可以邀請公安、交通運輸、水利、農業、衛生、安全監管、林業、地震等有關部門或者機構人員參加調查組。

　　調查組可以根據實際情況分為技術組、管理組、綜合組等若干工作小組開展調查工作。比如，在廣西龍江河鎘污染事件調查中，組成了由環境保護部主管副部長為組長，監察部、廣西壯族自治區政府負責同志為副組長的事件調查組，調查組成員包括自治區政府、監察、住建、水文水資源、水產畜牧獸醫等部門，華南環保督查中心、中國環境監測總站、廣西壯族自治區環保廳，以及國家環境應急專家組專家，并具體劃分為綜合組、技術組、監測組、評估組、管理組、專家組等小組開展工作，為全面查清事實奠定了基礎。

　　　　調查的方式有哪些？涉事單位有何義務？ 

　　調查組開展突發環境事件調查，應當對突發環境事件現場進行勘查，并可以采取以下措施收集證據材料，查明相關事實：

　　一是通過取樣監測、拍照、錄像，詢問突發環境事件受害方，制作現場勘查筆錄等方法記錄現場情況，提取相關證據材料；二是進入突發環境事件發生單位、突發環境事件涉及的相關單位或者工作場所，調取和查閱相關文件、資料、數據、記錄等；三是根據調查工作需要，對突發環境事件發生單位有關工作人員、參與應急處置工作的知情人員進行詢問，并制作詢問筆錄。

　　突發環境事件發生單位的負責人和有關人員在調查期間應當依法配合調查工作，接受調查組的詢問，并如實提供相關文件、資料、數據、記錄等。

    就責任認定而言，應當查明什么內容？ 

　　《辦法》分別規定了對事發單位、環保部門、地方政府以及有關部門突發環境事件預防和應對情況的調查內容，尤其是環保部門在突發環境事件應對處置中必須做到的五個“第一時間”（即第一時間報告；第一時間趕赴現場；第一時間開展監測；第一時間發布信息；第一時間組織開展調查）。第一時間報告，可以爭取應對處置的資源；第一時間趕赴現場，可以及時了解事件情況，防止誤判；第一時間開展監測，可以為應對處置及時提供決策依據；第一時間發布信息，可以避免謠言傳播，維護社會穩定。通過這樣的規定，使相關企業和地方各級環保部門明確各自的職責，為履職提供依據。比如，2012年12月山西天脊煤化工集團發生苯胺泄漏事故后，天脊集團、長治市政府和有關部門沒有及時報告、開展環境監測并發布信息，錯過了應對處置的最佳時機，造成了跨省界重大突發水污染事件，教訓非常深刻。

　　根據《辦法》規定，對事發單位的調查，調查組應當查明下列情況：一是建立環境應急管理制度、明確責任人和職責的情況；二是環境風險防范設施建設及運行的情況；三是定期排查環境安全隱患并及時落實環境風險防控措施的情況；四是按規定編制、評估、報備、演練、修訂、培訓環境應急預案的情況；五是事發后的信息報告或通報情況；六是事發后，啟動環境應急預案，并采取控制或切斷污染源防止污染擴散的情況；七是事發后，服從應急指揮機構統一指揮，并按要求采取預防、處置措施的情況；八是生產安全事故、交通事故、自然災害等其他突發事件發生后，采取預防次生突發環境事件措施的情況；九是事發后，是否存在偽造、故意破壞事發現場，或者銷毀相關證據阻礙調查的情況。

　　對地方環境保護主管部門履職調查，調查組應查明下列情況：一是按規定編制環境應急預案和對預案進行評估、備案、演練等的情況，以及按規定對事發單位環境應急預案實施備案管理的情況；二是按規定趕赴現場并及時報告的情況；三是按規定組織開展環境應急監測的情況；四是按職責向履行統一領導職責的人民政府提出事件處置或信息發布建議的情況；五是事件已經或者可能涉及相鄰行政區域時，事發地環境保護主管部門向相鄰行政區域環境保護主管部門的通報情況；六是接到相鄰行政區域事件信息后，相關環境保護主管部門按規定調查了解并報告的情況；七是按規定開展突發環境事件污染損害評估的情況。

　　在調查過程中，調查組應收集地方人民政府和有關部門在事發單位建設項目立項、審批、驗收、執法等日常監管過程中和事件應對等環節履職情況的證據材料。除此之外，調查組還應查明國家行政機關及其工作人員、企業中由國家行政機關任命的人員是否有違反《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》的違法違紀行為。

　　比如，在廣西龍江河鎘污染事件調查中，調查組從企業環境安全主體責任、政府和相關部門的監管責任兩個主體入手，根據搜集的證據材料，鎖定兩家肇事企業，查明其中一家存在擅自改變生產工藝，非法提煉粗銦，且無任何污染防治設施，將廢液存于溶洞，因水位下降導致高濃度廢液泄漏的問題，另一家通過城市污水管網排放含鎘廢液，是事件發生的直接原因。同時查明，相關企業未建立環境應急管理制度，環境風險防范設施不健全，沒有定期排查環境安全隱患并落實環境風險防控措施，河池市政府及有關部門未能及時啟動環境應急預案，信息發布工作不及時，此外，在日常監管中河池市和金城江區安監、工商、經貿、國土資源、發展改革等部門分別負有監管責任，是事件發生的間接原因。最終認定此次事件是一起企業違法生產、惡意違法排污，政府部門疏于監管造成的重大環境污染責任事件。

　　《辦法》如何實現與責任追究的銜接？

　　《辦法》對后續的追究責任，規定了以下幾種方式：

　　一是依法給予行政處罰。突發環境事件調查過程中發現突發環境事件發生單位涉及環境違法行為的，調查組應當及時向相關環境保護主管部門提出處罰建議，相關環境保護主管部門應當依法對事發單位及責任人員予以行政處罰。比如，針對福建紫金礦業集團紫金山金銅礦濕法廠含銅酸性溶液泄漏污染事件，福建省環保廳在環境保護部調查組調查結論的基礎上對紫金礦業集團股份有限公司紫金山金銅礦造成重大水污染事件，處以直接損失30%的罰款956.31萬元。

　　二是及時移送有關部門處理。突發環境事件調查過程中發現涉嫌構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。發現其他違法行為的，環境保護主管部門應當及時向有關部門移送。比如，針對福建紫金礦業集團紫金山金銅礦濕法廠含銅酸性溶液泄漏污染事件，龍巖市新羅區法院認定紫金礦業集團股份有限公司紫金山金銅礦犯重大環境污染事故罪，判處罰金人民幣3000萬元，龍巖市人民法院判處紫金礦業５名責任人３年至３年６個月的有期徒刑，并處罰金。

　　針對廣西龍江河鎘污染事件，河池市金城江區法院認定金河礦業股份有限公司犯污染環境罪，判處罰金人民幣100萬元，對10名企業責任人判處有期徒刑3至5年。

　　三是提出處分建議。突發環境事件調查過程中發現國家行政機關及其工作人員、突發環境事件發生單位中由國家行政機關任命的人員涉嫌違法違紀的，環境保護主管部門應當依法及時向監察機關或者有關部門提出處分建議。比如，在廣西龍江河鎘污染事件調查中，調查組在廣西壯族自治區已經做出的人員處理決定基礎上，提出了對河池市政府、工商、環保、安監部門負責人等七名責任人的追加處分建議。

　　《辦法》還規定了哪些處理措施？

　　一是對于連續發生突發環境事件，或者突發環境事件造成嚴重后果的地區，有關環境保護主管部門可以約談下級地方人民政府主要領導。比如，針對浙江省臺州市、湖州市連續發生血鉛超標事件，環境保護部約談了浙江省環境保護廳和臺州市、湖州市政府主要領導，要求政府和相關部門督促落實重金屬污染風險防控的各項措施，防止再次發生類似事件。

　　二是環境保護主管部門應當將突發環境事件發生單位的環境違法信息記入社會誠信檔案，并及時向社會公布。比如，針對福建紫金礦業集團紫金山金銅礦濕法廠含銅酸性溶液泄漏導致汀江水污染事件，中國證監會2012年5月對上市公司紫金礦業集團股份有限公司進行了行政處罰。

　　三是環境保護主管部門可以根據調查報告，對下級人民政府、下級環境保護主管部門下達督促落實突發環境事件調查報告有關防范和整改措施建議的督辦通知，并明確責任單位、工作任務和整治時限。比如，環境保護部針對浙江德清兒童血鉛超標事件、廣西龍江河鎘污染事件、山西天脊煤化工集團苯胺泄漏引發重大突發環境事件等重大突發環境事件印發督查通知或予以通報，對相關企業落實整改的任務和完成時限提出明確要求，環境保護部對幾起重大事件及時組織了突發環境事件后督查，督促事發企業、地方人民政府和有關部門切實汲取教訓、落實整改措施。