盡快出臺生態環境損害賠償法律法規

本報記者 郄建榮

單位或個人對生態環境造成損害，政府作為權利人可以提起索賠。這是去年年底時中辦和國辦印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《方案》)作出的明確規定。

到今年年底，生態環境損害賠償制度改革試點在全國推開已整兩年，這項制度已全面落地。生態環境部近日公開20個典型案例，值得關注的是，有的案件政府索賠金額過億。

曾參與“北京市小月河生活糞便污染物傾倒事件”(20個典型案例之一)的北京漢鼎聯合律師事務所，高級合伙人張義平在接受《法制日報》記者采訪時表示，生態環境損害賠償案件優勢明顯，但也面臨著賠償金額難確定等問題。湖北省仙桃市生態環境局局長金俊華則提出，應盡快出臺生態環境損害賠償專門法律或法規。

全國已辦理案件600多件

據生態環境部介紹，2015年至2017年，曾選擇吉林等7省(市)開展生態環境損害賠償制度改革試點。根據2017年發布的《方案》要求，從2018年開始，在全國試行生態環境損害賠償制度。

《方案》的最大亮點是，對企業或者個人造成的生態環境損害賠償引入了政府作為權利人并提出賠償的制度。生態環境部指出，這項改革授權省級政府、市地級政府為賠償權利人，要求其對造成生態環境損害的責任者追究損害賠償責任，強化違法主體責任，提高違法成本。

生態環境部政策與標準司司長別濤指出，在《方案》實施前，企業造成環境污染、生態破壞，根據現有法律規定要承擔兩類民事賠償責任，即如果造成人身傷害，要依法承擔對人身傷害賠償責任；如果造成財產損害，要按照規定承擔財產損害的賠償責任；“對生態環境本身損害的賠償責任，沒有明確的規定。”別濤說，“生態環境損害賠償制度，是在現有人身賠償、財產賠償之外加大賠償力度，引入新的概念，即生態環境損害的賠償責任。”別濤表示，按照《方案》要求，對生態環境損害賠償由政府及其指定的部門或機構提起。

生態環境部指出，生態損害賠償制度是一種非訴訟制度，其特點是在現有環境民事訴訟之外，創設“磋商”這種生態環境損害救濟的新途徑。其中，調查評估內容以及修復啟動時間期限的確定；賠償責任的承擔方式優先采用修復方式，在修復不能的情況下適用金錢賠償責任等都可通過磋商進行解決。

據生態環境部介紹，《方案》在全國實施后，31個省(區、市)和新疆生產建設兵團均成立了生態環境損害賠償改革工作領導小組、印發了實施方案，另有126個市(區、縣)印發了本地實施方案，各地已研究制定90件磋商、調查、資金等改革配套文件，另有94件正在編制。

生態環境部透露，目前各地賠償權利人及其指定的部門或機構已辦理案件600多件，辦結200多件，形成了一批有影響的典型案件。

環境局索賠金額過億元

從生態環境部公開的20大案例看，有的案件政府索賠數額巨大，其中，內蒙古阜豐生物科技有限公司大氣污染生態環境損害賠償案與濟南章丘非法傾倒危險廢物致生態環境損害賠償案中，政府部門的索賠金額均超過億元。

內蒙古阜豐生物科技有限公司世界第一大谷氨酸生產商——中國阜豐集團的核心企業(以下簡稱阜豐集團)。據生態環境部介紹，這家企業自投產以來，廠區無組織惡臭氣體排放，影響空氣環境質量及城區居民生活。針對群眾反映異味問題，多年來，呼和浩特市生態環境局進行現場調查，多種途徑督促企業整改。檢察機關還就企業的污染問題提起民事公益訴訟。在公益訴訟期間，呼和浩特市生態環境局與阜豐集團多次進行磋商，最終確定環境損害賠償額為1.0560億元。檢察機關據此與阜豐公司和解并撤訴。

生態環境部透露，通過呼和浩特市生態環境局與呼和浩特市檢察機關的共同督促，目前，1.0560億元賠償資金已全部到位。

2015年10月21日凌晨2時，山東省濟南市章丘區普集鎮上皋村廢棄三號煤井發生一起重大非法傾倒危險廢物事件，造成4人當場死亡，為重大突發環境事件。當時，這起案件引發社會關注。

生態環境部指出，經調查與鑒定評估，章丘案涉及6個賠償義務人，造成的生態環境損害數額為2.3億元。2017年7月初，山東省原環境保護廳與賠償義務人開展了四輪磋商，與其中四個企業成功簽訂了磋商合同；另外兩家公司磋商不成功，后經訴訟解決。目前該案件的修復工作已基本完成。

呼吁盡快出臺專門法律

北京市小月河生活糞便污染物傾倒事件是生態環境部通報的20個典型案例之一。在這起案件中，北京市生態環境局與賠償義務人北京通潔商貿服務中心、連帶責任人代表開展了三輪磋商，并于今年10月28日簽訂支付應急處置費等113.46萬余元的賠償協議。

作為這一案件的律師，張義平告訴《法制日報》記者，這一案索賠金額不大，但成功結案的意義重大。“污染企業是一家個體戶，賠償能力有限，即使與其簽訂賠償協議也難以履行。為保證賠償到位，北京市生態環境局做了大量工作，經過三輪艱難的磋商后，最終與污染企業、連帶賠償責任人簽訂了賠償協議。”張義平說，由于賠償義務人、連帶賠償責任人對自己的錯誤已有深刻認識，協議在簽訂后的一周內便得到了實際履行，效果非常好。

在張義平看來，北京市小月河生活糞便污染物傾倒案件探索了擴大生態環境損害賠償義務人范圍的新思路，通過擺事實、講道理，將有過錯的非污染企業納入到連帶責任的賠償責任體系中，實現了修復生態環境、警示教育生產經營者的雙重效果。

他特別指出，相對于法院訴訟，磋商機制更加靈活、便捷，同時成本低、過程性交流更透徹，容易得到賠償義務人、連帶責任人的理解，他們履行賠償義務的主動性更強。相信這項制度今后會得到更廣泛的施行。“對于污染者而言，政府如此迅速、如此專業地站出來主張權利，遠遠超出了他們的想象。”張義平說，這樣的案件也面臨難點。他所說的難點，包括污染者賠償能力不足；賠償金額難確定等。

對于這些難點，張義平說，可以通過擴大賠償義務人范圍、進行生態損害鑒定等予以解決。

金俊華透露，《方案》施行后，仙桃市生態環境局也做過生態環境損害賠償案件。他說，從實踐看，盡快出臺一部專門立法或法規顯得更迫切。同時，還要加快建立生態環境損害鑒定評估技術體系。針對生態環境損害取證難，對鑒定機構依賴大，鑒定周期長等問題，金俊華建議，從法律層面確定鑒定的評估范圍、主體、責任分擔、管理機構、資金來源等，制定明確鑒定評估技術規劃，探索建立一套完整的生態環境損害評估體系。

對于生態環境損害賠償立法問題，別濤表示，已經發布實施的土壤污染防治法中第96條已有相關規定。他透露，生態環境部正積極推動將生態環境損害賠償內容納入正在制修訂的固體廢物污染環境防治法、長江保護法和民法典侵權責任編等法律。同時，中辦、國辦印發的《中央生態環境保護督察工作規定》明確規定，對督察發現需要開展生態環境損害賠償工作的，移送省、自治區、直轄市政府依照有關規定索賠。

別濤說，生態環境部將持續推動生態環境損害賠償相關立法和配套政策措施出臺。