文/本報記者高志民

人民政協報

近日，自然資源部印發《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》出臺基于怎樣的背景？有哪些政策創新和突破？地方推進有關工作要注意哪些問題？對此，自然資源部國土空間生態修復司負責人進行了解讀。

“出臺《意見》旨在通過自然資源政策激勵，吸引社會各方投入，探索推行市場化運作、科學化治理的礦山生態修復模式，實現生態效益、社會效益和經濟效益相統一。”該負責人開宗明義。

“舊賬”未還、又欠“新賬”

我國礦山生態修復歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。據遙感調查監測數據，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約2000多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。

目前，從中央到地方各級財政投入不足，市場化機制尚未完全建立，缺乏激勵社會資本投入的有效政策，資金問題已成為礦山生態修復的制約瓶頸。與此同時，一些大型礦山企業面臨存量建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等問題。“近年來，一些地方積極探索礦山修復多元化資金籌措方式，取得了不少成功經驗。但總體看，仍存在激勵政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等問題。”該負責人介紹。

《意見》將礦山生態功能修復和后續資源開發利用、產業發展統籌考慮，明確了一系列激勵政策。這些政策面向包括民營企業在內的各類社會投資主體，大力動員全社會力量，加入國土空間生態保護修復的大軍中來。

鼓勵礦山土地綜合修復利用

“通過賦予土地使用權等激勵政策，鼓勵礦山土地綜合修復利用，是政策措施含金量所在。”該負責人指出，

《意見》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過賦予礦山生態修復投資主體后續土地使用權的方式，激勵社會資本投入。一是在符合國土空間規劃前提下，修復后擬改為經營性建設用地的可采取兩種實施模式：第一種是由地方政府整體修復后，進行土地前期開發，以公開競爭方式分宗確定土地使用權人；第二種是將礦山生態修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，并分別簽訂生態修復協議與土地出讓合同。二是修復后擬作為農用地的，可由市、縣人民政府或其授權部門以協議形式確定修復主體，簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業、林業、畜牧業或漁業生產。

《意見》還明確，依據新修訂的《土地管理法》中集體經營性建設用地入市的有關規定，對歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地，集體經濟組織可自行投入修復也可吸引社會資本參與。修復后國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用于發展相關產業。

《意見》提出，各地依據國土空間規劃在礦山修復后的土地上發展旅游產業，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不占用基本農田以及不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。

礦山存量建設用地修復后的騰退指標可以流轉使用

為盤活礦山存量建設用地，《意見》明確了激勵政策。

一是正在開采礦山將依法取得的存量建設用地和歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為耕地的，經驗收合格后，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。

二是正在開采礦山將依法取得的存量建設用地修復為耕地及園地、林地、草地等其他農用地的，經驗收合格后，騰退的建設用地指標可用于本企業在省域范圍內新采礦活動占用同地類的農用地。該負責人介紹，這么做的主要原因，一方面是新建礦山用地量大，本地區新增建設用地規劃和計劃、新補充耕地能力都難以滿足采礦用地需求；另一方面是采礦活動可能跨縣級行政區，需要在省級行政區范圍內統籌“減少存量建設用地”與“新增建設用地”。

三是允許礦山企業對依法取得的建設用地進行修復后發展相關產業。《意見》規定在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后，礦山企業可將依法取得的國有建設用地修復后用于商業、服務業等經營性用途。

歷史遺留露天開采類礦山修復工程，可合理利用廢棄土石料

一些歷史遺留露天開采類礦山在原地遺留有廢棄土石料，因實施必要的修復工程也會新產生部分土石料。由地方政府組織合理利用這些廢棄土石料，既是開展礦山生態修復的需要，又能增加收益加大對生態修復的投入，達到收益反哺修復的目的。

《意見》規定，對由地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山的修復，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程。確有剩余的，可由縣級人民政府納入公共資源交易平臺進行銷售，銷售收益全部用于本地區生態修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的，保障其合理收益。同時，在操作層面作出規定要求。

杜絕污染和違法違規問題發生

“好事要辦好。《意見》給出這么多途徑，就是要釋放自然資源政策紅利，把國土空間生態保護修復的要求和任務落到實處，既要給予政策激勵，又要強調嚴格管理，堅決防止各類違法違規問題的發生。”該負責人指出，重點是加強對礦山修復形成的耕地及其他農用地質量的監管和加強涉及廢棄土石料處置項目的監管。

該負責人還明確，《意見》政策性很強，涉及空間規劃、用途管制、耕地保護、資源利用、權益處置等內容，是在總結各地工作基礎上的探索創新。