中國常住人口城鎮化率已達56.1%，但與此同時，中國人口的戶籍城鎮化并沒有跟上，只停留在39.9%的水平。“人的城鎮化”只先邁開了其中一只腳，包括大量農民工在內的新移民，為城市的發展貢獻了勞力；但其所應獲得的許多權利，卻還被排斥在城市基本公共服務之外。

　　日前在由清華同衡規劃設計研究院舉辦的一場學術論壇中，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，城市規劃必須考慮人口結構，考慮城市里的人─包括外來人口的就業空間、居住空間以及基礎設施的分配，從“人”出發。

　　住建部城鄉規劃司司長孫安軍則指出，想讓城市規劃接地氣，就要考慮公眾的意圖，就需要建立公眾參與城市規劃的互動機制，讓“自上而下”與“自下而上”相結合；變“精英規劃”為“社會參與式規劃”。

　　被漠視的外來人口需求

　　與會者指出，縱觀人類歷史上的城市化進程，土地的城市化與人的城市化，二者缺一不可。但在中國，許多城市一味擴張城市邊界，大肆興建“新區”，但城市的公共服務機能卻不愿接納與新區面積相匹配的新人口，導致一些城市“新區”淪為“空城”“鬼城”。

　　針對此種現象，李鐵質疑稱，很多城市新區的規劃面積都特別大，但要再去認真地研究一下，規劃的新區目標，距離現實究竟有多遠？

　　他以廣州的南沙新區為例說，該新區規劃面積為298平方公里，目標人口300萬人；但現在南沙新區已經發展了20年，政府投入1400億-1500億元，實際人口只有幾十萬。

　　在李鐵看來，規劃新區面積和城市發展時，應當充分考慮城市實際所能吸納的人口，以及這些人口實際產生的就業需求。但現在很多新區規劃中的產業依托與人口政策，實際上是自相矛盾的：新區想招商引資，引入大量的工業產業，但另一方面又排斥外來人口，尤其是低收入人口，“在這種發展模式下，城市就出現了問題”。

　　李鐵舉例說，“我們研究北京十三五規劃的時候，提出要發展高端產業，發展高技術產業，那么如何嚴格控制人口？你要控制人口，你知道高技術產業是什么樣的發展模式嗎？是勞動密集型的。你到中關村，到上地看，這種地方怎么控制人口？”。

　　李鐵還列出一組數據稱，中國目前城市人口有7.6億，按每年1.3%的增長率計算，到2020年城市人口將達8億人，2030年達到9億人。隨之而來的問題是，“9億人口包括外來人口，我們給他們提供什么樣的城市空間？他們居住在這里到底怎么樣生活，怎么樣就業”。

　　比如，“北京的房價3萬、5萬（每平米/元）”，那么低收入人口應該住在哪里？城市能否為這部分群體提供居住的空間。再如，是不是該給農民工、外來人口等群體，配備相應的基礎設施。

　　李鐵表示，目前大量的城市規劃，都把城市理解成“精英型”城市，“按照精英的標準來規劃我們的城市”。但實際上，城市的新增人口中有很多外來人口，未來大量農民還要進城，但現在中國縣級以上的城市大多不具備包容性。

　　城市規劃如何“自下而上”

　　當前，中國城市規劃對“人”的忽略，不僅體現于對外來就業人口的生活空間、公共服務設施需求往往考慮不足；而且，城市居民在城市規劃制定的過程中，也沒有充分的話語權。

　　“我們的‘參與’，以前就是公開公示。規劃成果出了之后，大家提出意見；批準之后，告訴大家這個規劃批準了”，“規劃編制的全過程并沒有公眾參與，尤其是在規劃前期沒有參與”。孫安軍坦言。

　　2015年年底，距離1978年的全國城市工作會議召開37年之后，中央城市工作會議在北京召開。當時便有不少規劃業界人士認為，中國城市發展的思路，或將迎來轉折。在2015年的中央城市工作會議中，要統籌“政府、社會、市民”等三大主體，“鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理”的思路被高調提出。

　　但具體到實踐中，為何在城市空間規劃過程中，保證公眾參與的權利如此之難？北京大學城市與環境學院城市與區域規劃系教授吳必虎認為，城市發展是依托土地，而城市土地都歸由國家控制的集體所有。政府在征地、決定土地使用時，說是為了公共利益，但居民沒有相應的土地權利，且他們在城市規劃過程中的利益也得不到保護，“這是自下而上無法開展的原因”。

　　北京清華同衡規劃設計研究院院長袁昕則告訴財新記者，讓公眾、企業自下而上地參與城市規劃的編制，影響城市規劃的決策，需要建立聯接“上”和“下”的溝通途徑，多方共同對城市的發展負責。

　　特別是當城市外緣擴張、將過往的工業用生產用地塊納為新的居住區、商務區和生活區時，袁昕說，外來的設計規劃團隊未必能夠非常清楚這個地塊的過往使用歷史。對于一個地塊的環境影響因子、污染數據，規劃團隊主要也只能依賴當地政府所告知的數據。此時，如果周邊居民能更多地參與對土地用途、建設項目的規劃，就更有機會防止規劃使用不洽當的情況發生。