資源與居住分離，工作地與居住地分離，城市空間“攤大餅”均質(zhì)蔓延態(tài)勢(shì)不減，北京的交通和城市發(fā)展仍然存在不少挑戰(zhàn)。

　　在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，北京如何解決人口擁擠、交通擁堵、公共資源緊張等“大城市病”，在城市功能疏解方面有所突破？

　　近日召開的第二屆城市交通綜合開發(fā)國(guó)際研討會(huì)上，北京市交通委員會(huì)副主任方平坦承，就當(dāng)前北京交通發(fā)展來看，仍未完全擺脫需求追隨型的被動(dòng)式發(fā)展局面，亟須進(jìn)一步樹立交通引導(dǎo)城市發(fā)展的理念，探索以公共交通為導(dǎo)向的城市開發(fā)模式（TOD）。

　　疏解非首都功能

　　數(shù)據(jù)顯示，2014年底北京常住人口達(dá)到2151.6萬人，其中居住在五環(huán)以外1098萬人，占全市常住人口的51.1%，外圍“睡城”人口過度聚集。

　　方平表示，隨著城市人口不斷增加，出行總量不斷增長(zhǎng)，再加上軌道交通路網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，北京地鐵客運(yùn)量持續(xù)快速增長(zhǎng)，年平均增長(zhǎng)率超過5%，工作日千萬客流已成常態(tài)。

　　中心城吸引力依然很強(qiáng)，向心交通運(yùn)行壓力巨大。在城市空間拓展過程中，優(yōu)質(zhì)就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施主要集中在中心城區(qū)，城市功能布局并沒有隨著人口空間結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致中心城區(qū)向心磁力不斷加強(qiáng)。

　　這些問題導(dǎo)致的是軌道交通客流潮汐現(xiàn)象嚴(yán)重，乘客出行時(shí)間、數(shù)量、方向極不均衡。早高峰以進(jìn)城方向?yàn)橹鳎\(yùn)力與運(yùn)量矛盾突出，列車擁擠，換乘通道擁堵；晚高峰以出城方向?yàn)橹?，客流相?duì)分散。

　　方平說，隨著人口不斷向外擴(kuò)展，導(dǎo)致交通系統(tǒng)長(zhǎng)期處于被動(dòng)、追隨的狀態(tài)。城市空間“攤大餅”均質(zhì)蔓延態(tài)勢(shì)不減，出行距離不斷增加，加上人口的增長(zhǎng)，導(dǎo)致交通出行周轉(zhuǎn)量成倍增長(zhǎng)。

　　結(jié)合京津冀交通一體化協(xié)同發(fā)展，北京市提出建設(shè)軌道上的京津冀，持續(xù)建設(shè)完善干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和地鐵四層網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)籌謀劃。方平說，TOD的理念應(yīng)該是政府部門、交通和城市發(fā)展的主體企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和專家們的共識(shí)，在城市發(fā)展中凝聚共識(shí)，形成合力，逐步推進(jìn)。

　　北京市地鐵運(yùn)營(yíng)有限公司副總經(jīng)理徐會(huì)杰說，要從根本上改變這種情況，除了加快軌道交通本身建設(shè)和發(fā)展之外，還必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在京津冀協(xié)同發(fā)展下進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，優(yōu)化調(diào)整城市功能布局，有序疏解非首都功能，提升城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平。

　　他表示，京津冀協(xié)同發(fā)展為提升軌道交通服務(wù)質(zhì)量贏得了機(jī)遇，人口疏解，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，職住合一，地鐵中心城區(qū)客流快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到扭轉(zhuǎn)，中心城骨干線路和外圍線路的客流負(fù)荷強(qiáng)度將得到有效控制。

　　“人跟線走”

　　北京市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司副總建筑師李暉在上述研討會(huì)上說，在整個(gè)北京市TOD實(shí)踐中，針對(duì)嚴(yán)重資源匱乏的問題，京津冀要執(zhí)行非常嚴(yán)苛的土地控制；針對(duì)城市環(huán)境污染嚴(yán)重的情況，下一步就要追求和實(shí)現(xiàn)低碳排放量的城市生活模式；針對(duì)城市交通嚴(yán)重?fù)矶碌那闆r，就要在TOD建設(shè)中提供舒適便捷的公共出行方式，緩解整體的交通壓力。

　　香港在上世紀(jì)70年代也發(fā)生嚴(yán)重堵車問題，跟北京、上海沒有任何區(qū)別。香港鐵路有限公司（MTR）中國(guó)區(qū)執(zhí)行總裁易珉說，當(dāng)時(shí)香港政府部門以及MTR一直致力于軌道交通的初級(jí)階段“線跟人走”，哪里人多，哪里需要解決為了謀生而出行，就將軌道修到哪里。

　　但之后人們開始認(rèn)識(shí)到較長(zhǎng)的出行時(shí)間帶給生活的不方便。于是，從上世紀(jì)80年代開始，進(jìn)入軌道交通的第二個(gè)階段“人跟線走”。易珉解釋，這就是TOD的理念，在設(shè)計(jì)城市規(guī)劃的時(shí)候，有意識(shí)地先把軌道交通鋪設(shè)好，然后發(fā)展社區(qū)。

　　易珉認(rèn)為，內(nèi)地現(xiàn)在要解決的最重要的問題是“硬件不夠軟，軟件不夠硬”，即在軟硬件過程中缺乏足夠的人性化。京津冀發(fā)展最重要的環(huán)節(jié)是糖葫蘆式的發(fā)展方向，是把需求、沿線人們集中的社區(qū)和功能團(tuán)打包，如果有可能，在城市規(guī)劃方面要盡量考慮讓人們少出行。

　　深圳已進(jìn)行TOD開發(fā)十多年，深圳市軌道交通建設(shè)指揮部副總指揮趙鵬林表示，當(dāng)初政府的基本設(shè)計(jì)思路是，使土地開發(fā)的收益、地鐵建設(shè)的成本和未來運(yùn)行的成本能夠打平。

　　他說，城市的交通方式影響了每個(gè)人的生活方式，軌道交通建設(shè)發(fā)展的方式，又影響到未來政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)和每個(gè)人的生活成本。因?yàn)榕徬愀?，深圳一開始就受到香港地鐵的影響，而且深圳發(fā)展很快，土地資源很少，建設(shè)地鐵又需要很多錢。綜合考慮之下，決定了深圳一開始就把軌道交通的發(fā)展和土地的利用捆綁在一起。

　　趙鵬林認(rèn)為，要尊重市場(chǎng)規(guī)律，處理好政府跟市場(chǎng)的關(guān)系。當(dāng)時(shí)正是因?yàn)椴恢赖罔F的運(yùn)營(yíng)成本到底是多少，對(duì)地鐵的收入也不知道應(yīng)該如何確定，于是就引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這樣政府的責(zé)任就相對(duì)少很多。如果一個(gè)企業(yè)是靠補(bǔ)貼來存活，那它基本上不能算是現(xiàn)代企業(yè)，因?yàn)樗鼪]有成本核算，換誰做董事長(zhǎng)或總經(jīng)理，也都只會(huì)把主要的精力放在要補(bǔ)貼上，而不是放在怎么樣提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高服務(wù)水平、降低成本上。

　　趙鵬林舉例說，比如一個(gè)地鐵公司向當(dāng)?shù)卣荒暌?0億的補(bǔ)貼，政府經(jīng)過討價(jià)還價(jià)后給了公司9億，那么一旦出現(xiàn)事故，公司就會(huì)將責(zé)任推到政府身上。基于此，在引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，深圳市政府的角色定位就只做兩件事，一是制定游戲規(guī)則，二是負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，不去管地鐵運(yùn)營(yíng)的中間環(huán)節(jié)。

　　研討會(huì)上，北京市規(guī)劃委員會(huì)基礎(chǔ)一處副處長(zhǎng)張奇提到，北京市的地鐵沒有引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完全靠財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，而且北京市的交通樞紐建設(shè)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)率非?？蓱z?，F(xiàn)在的樞紐建設(shè)也受制于政策，存在矯枉過正的情況。此外，日本政府制定游戲規(guī)則，鼓勵(lì)軌道站點(diǎn)周邊高強(qiáng)度開發(fā)，而且為了彌補(bǔ)開發(fā)時(shí)候的代價(jià)會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)容積率，這是一種非常符合市場(chǎng)規(guī)律，且能夠形成良性循環(huán)的機(jī)制，遺憾的是在北京并沒有出現(xiàn)。