根據(jù)亞洲開發(fā)銀行(以下簡稱“亞行”)“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法研究”技術(shù)援助項目安排，國家發(fā)展改革委法規(guī)司、國務(wù)院法制辦財金司、全國人大財經(jīng)委法案室組成立法調(diào)研團赴奧地利、法國、比利時，分別與聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(以下簡稱“貿(mào)法會”)、法國基礎(chǔ)設(shè)施局、法國國際法律專家協(xié)會暨聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(UNECE)法國PPP最佳實踐國際中心(IFEJI&ETIC)、法國基德律師事務(wù)所、歐盟委員會增長和貿(mào)易總司等進行了交流，進一步增進了對國際PPP法律制度建設(shè)和實踐發(fā)展的認識和理解。有關(guān)情況和建議如下。

　　一、基本情況

　　(一)法國

　　在法國，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP包括特許經(jīng)營(Concession)、合伙合同(ContratdePatenariat，簡稱“CP”)，以及適用于特定領(lǐng)域的“行政長期租賃”、“醫(yī)療長期租賃”合同。除特許經(jīng)營和合伙合同外，其他PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域較窄、案例較少，采購規(guī)則和合同條款與合伙合同相同或近似，一般不單獨予以討論。因此，特許經(jīng)營和合伙合同是法國兩種最為主要的PPP合同模式。法國特許經(jīng)營從16、17世紀就開始廣泛應(yīng)用，合伙合同是法國于2004年在借鑒英國PFI的基礎(chǔ)上引入的。狹義的PPP僅指合伙合同。在與法國業(yè)內(nèi)人士交流時，他們通常將PPP與合伙合同混用。

　　在法律制度方面，法國沒有統(tǒng)一完整的PPP立法。各類PPP都屬于行政合同，主要由以判例為基礎(chǔ)的行政法調(diào)整。盡管如此，在PPP某些環(huán)節(jié)或方面，有一些專門的成文立法。就特許經(jīng)營而言，1993年以前，曾有一系列旨在批準授予特許經(jīng)營的特定部門法律，但對于特許經(jīng)營的授權(quán)主體、采購程序等缺乏系統(tǒng)規(guī)定。1993年出臺的“薩班法案”(SapinLaw，全名“預(yù)防腐敗與經(jīng)濟生活和公共程序透明法”)，規(guī)定特許經(jīng)營必須采用競爭規(guī)則，對合同期限和采購程序作出了規(guī)定。2009年、2010年頒布了有關(guān)工程特許經(jīng)營的法令。2014年歐盟特許經(jīng)營合同授予程序指令(2014/23/EU)頒布后，法國對該指令進行了轉(zhuǎn)化，于2016年1月頒布了關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)合同的第2016-65號法令。就合伙合同而言，法國于2004年制定出臺《合伙合同法》。2016年，法國轉(zhuǎn)化了歐盟于2014年修訂和頒布的新公共采購指令(2014/24/EU、2014/25/EU)，將合伙合同納入公共采購框架，廢除了2004年的《合伙合同法》。此外，就整個PPP而言，要遵守地方當局一般法典。一些行業(yè)領(lǐng)域的PPP項目還要遵守有關(guān)行業(yè)法律法規(guī)，如公共健康法典等。

　　(二)歐盟

　　2004年，歐委會發(fā)布“PPP及共同體公共合同和特許經(jīng)營綠皮書”(以下簡稱“綠皮書”)，就歐盟層面的PPP立法向公眾征詢意見。在綠皮書中，歐盟將PPP分為契約型和機構(gòu)型(IPPP)兩種類別。其中，契約型PPP包括特許經(jīng)營類和購買服務(wù)類(PFI)。所謂IPPP，就是由公私伙伴雙方共同創(chuàng)辦一個實體，以提供公共工程或服務(wù)。由于在特許經(jīng)營類PPP和購買服務(wù)類PPP中均可能創(chuàng)辦有公方參股的實體，所以嚴格說來，IPPP并非獨立的PPP類型。歐盟之所以將IPPP獨立出來，主要是由于公方的參與，在采購程序上需要對IPPP作特別處理。根據(jù)歐盟文件，PPP除應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域外，還應(yīng)用于科研領(lǐng)域。例如歐盟“共同技術(shù)創(chuàng)新倡議”(JTIS)。

　　目前，歐盟層面對PPP進行規(guī)范的文件主要有三個。一是2014年頒布的公共采購指令，增加了公共采購規(guī)則的靈活性，更加適應(yīng)PFI復(fù)雜安排的需求;二是同年頒布的特許經(jīng)營合同授予程序指令，主要調(diào)整特許經(jīng)營類PPP的采購。三是2008年頒布的關(guān)于IPPP的解釋通訊，闡述了歐盟公共采購和特許經(jīng)營指令如何適用于IPPP。

　　歐盟為何不對PPP進行統(tǒng)一立法，2005年關(guān)于綠皮書征詢意見情況的報告作出了解釋。報告認為，共同體立法的主要考慮是促進單一市場，鼓勵競爭和促進商品、人員、服務(wù)和資本的自由流動，PPP領(lǐng)域立法也將遵循這一宗旨和立法輔助性原則，主要針對采購規(guī)則和締約程序，而其他相關(guān)事項主要是國內(nèi)法管轄范圍，由國別立法規(guī)制。報告同時披露，相當數(shù)量的利益相關(guān)者認為，鑒于各成員國法律傳統(tǒng)的差別，以及特許經(jīng)營和PFI規(guī)則的差異，不贊同對契約型PPP進行統(tǒng)一立法;但考慮到PFI可以適用公共采購規(guī)則，而特許經(jīng)營與傳統(tǒng)公共采購存在顯著區(qū)別，共同體層面可以適用的特許經(jīng)營規(guī)則較少，絕大多數(shù)利益相關(guān)者支持共同體層面單獨制定關(guān)于特許經(jīng)營合同授予程序的規(guī)則。

　　(三)貿(mào)法會

　　貿(mào)法會2000年第33次會議通過了《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項目立法指南》(以下簡稱《指南》)，隨附了71條立法建議。2003年又通過了《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項目示范立法條文》(以下簡稱《示范條文》)，共含51條立法條文，分別規(guī)定了總則，特許公司選定(主要是招標程序)，特許權(quán)合同的內(nèi)容和實施，特許權(quán)合同的期限、展期和終止，以及糾紛解決。

　　《指南》和《示范條文》以特許經(jīng)營為基本脈絡(luò)，對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP制度框架作出規(guī)定。《指南》和《示范條文》界定的特許經(jīng)營，既包括使用者付費的PPP，也包括政府付費的PPP，沒有具體劃分PPP模式。

　　《指南》和《示范條文》頒布后，對各成員國和其他國際組織(如經(jīng)合組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行等)的PPP制度建設(shè)產(chǎn)生深遠影響。根據(jù)貿(mào)法會秘書處、專家志愿者和顧問對58個國家PPP法律的調(diào)查(這58個國家的PPP立法代表了世界PPP法律的80%)，這些立法較高程度地反映了《指南》的內(nèi)容。

　　近十多年來，PPP領(lǐng)域的立法實踐和理論取得了許多新的進展，為了保持貿(mào)法會在PPP立法上的引領(lǐng)和主導(dǎo)地位，更好地服務(wù)于成員國PPP立法現(xiàn)代化，需要將十余年來的新進展反映到相關(guān)文件中，于是《指南》和《示范條文》的修訂被提上議事日程。2011年，貿(mào)法會完成公共采購示范法的修訂，相關(guān)工作組即著手修訂工作。2013年、2014年貿(mào)法會連續(xù)舉辦專題研討會，討論兩個文件的修訂。近年來的每屆貿(mào)易法年會都討論了該議題。