中國正處在最為快速的城市化進程中，采用何種城市發展戰略一直是學界和政策部門討論的熱點。以下筆者也就中國城市化發展戰略談幾點不成熟的意見。

　　一、城鎮化還是城市化？

　　當前主流提法是城鎮化，即中國城市化是包括城和鎮兩級，其中核心是將全國2000多個縣城的城市化納入到中國城市化進程中，發展縣域經濟成為城市化的重要組成部分。

　　從城市化的角度來講，以城關鎮為重點的縣域經濟顯然應當是城市化的一個部分，因為進入縣城的人口一般都已從農業中脫離出來，進入到了二、三產業，實現了就業與收入的城市化轉向，是不容質疑的城市人口了，也就是已經城市化了。

　　不過，從發展的角度來看，縣域經濟發展潛力比較有限。一個縣，幾十萬人口，特別大的縣可能有一百多萬人口。發展縣域經濟，將主要人口集中到縣城，縣城人口可以達到十多萬乃至數十萬，可以達到一個中小城市的規模，但很難形成一個健全城市發展所需要的規模效應，很難形成相對獨立健全的城市基礎設施與服務體系，比如縣城一般沒有大學。也就是說，因為聚集程度不夠而無法產生規模效應。正是因此，當前中國縣城開發大多只是開發了房地產，而缺少工業經濟的發展。尤其是中西部地區，縣域經濟的發展往往變成了在縣城開發房地產，然后鼓勵農民進城買房。因為縣城缺少二、三產業就業機會，農民在縣城買了房卻住不下來，由此造成全國中西部農村普遍存在的縣城大量房地產要么賣不出去，要么賣出去了卻無人住的現象。

　　相對縣級來講，地市一級人口一般在數百萬人，若以地市一級為基礎進行城市化，則可以輕易形成人口在一百萬甚至兩百萬的城市規模。這樣一個城市規模可以建立相對獨立完善的城市服務體系和相對健全的基礎設施，也就有了二、三產業充分發展的機會。有了二、三產業的發展，就有了就業機會，進城農民就可以從城市獲取收入，他們也就可以在城市中生活得下來。
也就是說，如果將城市化的重點放在地市一級，農民在地市一級買房子就可以相對容易獲得二、三產業就業與收入機會，就可以在城市住得下來，生活得好。同時，因為地市一級距進城農民所在村莊不遠，一般都在一個小時車程以內，進城農民就可以同時兼顧仍然留守在村莊的父母以及土地。
我以為，當前在市縣兩級的城市化中應重點發展地市一級的城市化，而相對限制縣級城市化。如果中國城市化不是在2000多個縣推動，而是在300多個地市一級推動，就可能更加具有規模效應，更加可以讓進城農民居住就業統一，更少空城，從而更高質量的城市化。

　　二、建開發區是個好辦法

　　快速城市化就必須要有土地的城市化，建開發區是土地城市化的好辦法。

　　城市化總是在已有建成區基礎上進行的城市化，已有建成區也就是建設完成的區域，其上已經有了密集的基礎設施、生產生活設施，已經容納了密集人口和附著了密集利益。通過對建成區的改造可以提高建成區的人口容納能力，不過，這種人口容納能力的提高是相對有限的，且對建成區的改造會涉及土地上既得利益調整，從而會引發各種矛盾。因此，依靠建成區來容納大量進城人口，成本高而效率低。

　　另外一種城市化的辦法是在城市近郊征地開發，這也是土地城市化的主導模式，因為正是通過由城市建成區向四面八方的城郊拓展，才擴大了城市面積，形成了容納新的生產能力與新增城市人口的新城區。現在的問題是，因為城郊農村已經形成城市化預期，而在土地上進行了大量的建筑，城市化的征地往往會引發沖突，城市化的每一步都會引發激烈矛盾。城市化起來真的是不容易。

　　這個意義上講，在大中城市周邊進行新區建設，搞開發區模式，是個好辦法。一個開發區，規模大的如上海浦東新區、重慶兩江新區、天津濱海新區、成都天府新區、中央剛批準的雄安新區，規劃面積可以超過1000平方公里以上。這些超級開發區，按人均100平方米城市建設用地面積計算，一個1000平方公里的開發區就可以容納數百萬甚至上千萬城市人口。目前全國200多個國家級開發區可以容納數以億計的城市人口。此外還有大量省市級開發區也可以容納大量新增城市人口。在省會城市、地級市以及沿海城市經濟帶的縣市設立各個層次的開發區，可以吸納大量城市化人口。

　　各級開發區都要占用土地，按進城人口占用建設用地面積每人100平方米來計算，若有5億進城人口，則要占用建設用地總面積為7600萬畝，即使建設用地全部占用耕地，容納5億新增城市人口的開發區占用耕地最多也只需要7600萬畝。進城農民會退出宅基地，一般農民占用宅基地面積一般要遠遠超過人均100平方米，農民退出宅基地面積應當很容易補回這7600萬畝建開發區所占用耕地。當然，農民并非一進城就會退出宅基地，而需要有一個相對較長的緩沖期。若開發區可以容納5億進城人口，中國城市化也就可以完成了。

　　建開發區的好處是，可以在相對較大的未進行建設的土地上進行城市規劃與建設。進行開發區建設的區域一般都是人口比較稀少，建筑也不多的農村區域。選定為開發區之后，進行征地相對比較容易，成本也比較低。征地并搬遷以后的土地上搞規劃和建設，可以充分利用土地，充分按規劃要求建最有效率效益的設施，充分按照城市建設要求進行建設。一句話就是，在一張白紙上可以畫最好最美的圖畫。開發區可以整體規劃，分期建設，防止開發區建設上的浪費現象。

　　三、“三舊改造”要慎重

　　當前城市化進程中，有大量城市“三舊”地塊上已經覆蓋了各種權利與物業，這些覆蓋了權利與物業的“三舊”地塊，使用效率低，臟亂差，成為城市建設的洼地。因此，對舊城鎮、舊廠房、舊村莊進行改造就不只是增加了城市建設用地，提高了城市建設用地的效率，而且可以美化城市環境，提高城市品質。不過，因為“三舊”上面附著的利益太多，所有“三舊”權利主體都試圖借“三舊改造”來實現利益最大化，導致“三舊”改造成本巨大，“三舊”改造變成了城市財政失血的無底洞。這種財政失血有兩種方式，一種是大量財政資金的直接投入，另一種是“三舊”改造中城市土地出讓金的返還。結果就是，改造一個城中村，城市政府花費數十億改造出了無數千萬富翁。沒有無緣無故的財富，當城中村改造會改造出無數千萬甚至億萬富翁時，這個城市就在失血。
因此，城市化的重點不應當是“三舊改造”，而是開發區模式。既然“三舊”上已經附著了大量剛性利益，城市建設尤其是初期階段，不到萬不得已就不要去碰“三舊”。