作為國(guó)際上普遍采用的一種鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)、程序相對(duì)規(guī)范、兼顧效益與公平的交易方式，招投標(biāo)方式伴隨著我國(guó)的改革開放在國(guó)內(nèi)得到迅速推廣和廣泛運(yùn)用，在推動(dòng)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、提升投資建設(shè)活動(dòng)質(zhì)量和效益、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益等方面都發(fā)揮了不可磨滅的重要作用。在此過程中，以《招標(biāo)投標(biāo)法》為根基逐步構(gòu)建起來(lái)的具有中國(guó)特色的招投標(biāo)法律體系，有力引導(dǎo)和著力規(guī)范了我國(guó)各行業(yè)、各領(lǐng)域、各地方的招投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)，為招投標(biāo)制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮、招投標(biāo)市場(chǎng)的持續(xù)健康發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

      《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布至今已近20年，其間，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各領(lǐng)域的全方位改革和總體快速發(fā)展，以及我國(guó)所處外部國(guó)際環(huán)境的不斷變化，現(xiàn)行招投標(biāo)制度無(wú)法完全適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要的問題逐漸顯現(xiàn)，各方對(duì)修訂完善《招標(biāo)投標(biāo)法》的呼聲也日趨強(qiáng)烈。目前，國(guó)家相關(guān)部門已制定了修法工作計(jì)劃，并啟動(dòng)了相關(guān)準(zhǔn)備工作。

      在此背景下，本系列研究?jī)?nèi)容旨在針對(duì)現(xiàn)行招投標(biāo)法律體系對(duì)實(shí)踐活動(dòng)的適應(yīng)性開展系統(tǒng)分析，通過調(diào)研挖掘招投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)及良性發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問題，關(guān)注招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)利益方的呼聲和期望，客觀分析法律制度層面可能存在的矛盾和滯后，嘗試提出有效建議，以期能夠?yàn)檎型稑?biāo)法律制度的優(yōu)化和完善提出具有建設(shè)性的意見。

      一、前期調(diào)研相關(guān)情況

      （一）市場(chǎng)主體問卷調(diào)查情況

      2017年下半年，為配合相關(guān)研究工作，課題組曾針對(duì)現(xiàn)行招投標(biāo)法律制度特別是《招標(biāo)投標(biāo)法》與當(dāng)前招投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)的適應(yīng)性相關(guān)問題，面向招標(biāo)人、投標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)各方主體開展了較為廣泛的專項(xiàng)問卷調(diào)查。調(diào)查分為紙質(zhì)問卷和網(wǎng)絡(luò)問卷兩種形式，共收回有效反饋問卷455份，相關(guān)意見統(tǒng)計(jì)分析詳見后文。盡管存在樣本總量有限、受訪人身份結(jié)構(gòu)差異導(dǎo)致觀點(diǎn)發(fā)散等客觀問題，但仍在較大程度上代表和反映了社會(huì)上特別是招投標(biāo)相關(guān)主體的感受和呼聲。

      1.關(guān)于招投標(biāo)制度實(shí)際效能

      約96%的受訪者對(duì)招投標(biāo)制度建立以來(lái)實(shí)際發(fā)揮的效能持肯定態(tài)度，特別是隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布實(shí)施以及相關(guān)法律制度的不斷完善，招投標(biāo)交易方式在全社會(huì)各領(lǐng)域各類競(jìng)爭(zhēng)性交易活動(dòng)中得到大力推行，在規(guī)范采購(gòu)程序、提高經(jīng)濟(jì)效益、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境等方面所顯現(xiàn)出的制度優(yōu)勢(shì)和正向效能，得到了社會(huì)各界較為普遍的認(rèn)可（見圖1）。

      2.關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)依法合規(guī)性

      約65%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)的合法合規(guī)性總體效果較好。約35%的受訪者認(rèn)為相關(guān)法規(guī)貫徹落實(shí)情況仍不理想，仍存在不少突出問題：招標(biāo)人操縱招標(biāo)、虛假招標(biāo)和內(nèi)定中標(biāo)人；代理機(jī)構(gòu)迎合招標(biāo)人意圖、違規(guī)代理投標(biāo)、違法泄露相關(guān)信息；投標(biāo)人弄虛作假、圍標(biāo)串標(biāo)、掛靠資質(zhì)、惡意低價(jià)投標(biāo)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)利越位、錯(cuò)位、尋租和不作為；評(píng)標(biāo)專家操縱評(píng)標(biāo)結(jié)果、非法謀取私利和存在嚴(yán)重的尋租行為等（見圖2）。

      3.關(guān)于公平公正性原則落實(shí)情況

      近60%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)較好地貫徹了公平公正性原則。約40%的受訪者認(rèn)為仍不理想，反映出的實(shí)際問題主要包括：招標(biāo)人設(shè)置不合理?xiàng)l件排斥潛在投標(biāo)人；代理機(jī)構(gòu)在信息提供、配合服務(wù)和工作便利方面對(duì)投標(biāo)人提供差別待遇；投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)、惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、弄虛作假；監(jiān)管機(jī)構(gòu)推行搖號(hào)、入庫(kù)等決策方式以及對(duì)招標(biāo)過程過分干預(yù)和存在地方保護(hù)行為；評(píng)標(biāo)委員會(huì)及成員傾向性評(píng)標(biāo)等（見圖3）。

      4.關(guān)于公開透明性原則落實(shí)情況

      約80%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)中相關(guān)信息公開情況較好。約20%的受訪者認(rèn)為在相關(guān)信息發(fā)布內(nèi)容及獲取便捷性方面仍有待提升，有關(guān)市場(chǎng)主體信用信息查詢服務(wù)亦需加以改善（見圖4）。

      5.關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》總體適應(yīng)性評(píng)價(jià)

      約75%的受訪者認(rèn)為，作為我國(guó)招投標(biāo)制度的基本法，《招標(biāo)投標(biāo)法》與當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐活動(dòng)總體適應(yīng)，但局部仍需完善。約25%的受訪者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》很多內(nèi)容和規(guī)定已經(jīng)與實(shí)踐脫節(jié)，亟需全面修訂完善，反映最強(qiáng)烈的突出問題主要包括：強(qiáng)制招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做調(diào)整；應(yīng)還招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)，允許招標(biāo)人在評(píng)委推薦的候選人中自主選擇；加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的監(jiān)管，建立信用檔案，建立責(zé)任追究機(jī)制；強(qiáng)化合同監(jiān)管，約束“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”的不法行為；明確兩次招標(biāo)失敗后高效、合理的解決路徑；破除地方保護(hù)，保障公平交易；避免行政成本過高，浪費(fèi)社會(huì)人力、財(cái)力；投訴處理機(jī)構(gòu)不明確等（見圖5）。

      6.《招標(biāo)投標(biāo)法》修改完善內(nèi)容的建議

      就《招標(biāo)投標(biāo)法》后續(xù)修訂完善涉及的內(nèi)容，受訪者普遍認(rèn)可調(diào)研問卷中設(shè)置的“合理發(fā)揮政策引導(dǎo)功能，與《政府采購(gòu)法》合理銜接（管轄范圍、采購(gòu)程序及要求等），合理確定依法必須招標(biāo)范圍和法律適用范圍，適應(yīng)工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定取消的趨勢(shì)和可能，推廣和運(yùn)用電子化招投標(biāo)，防止惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)和擅用最低價(jià)中標(biāo)，合理界定評(píng)標(biāo)委員會(huì)責(zé)權(quán)利，進(jìn)一步發(fā)揮招標(biāo)人自主權(quán)，提高招標(biāo)全過程信息公開力度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，完善行政監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管”等選項(xiàng)。部分受訪者還進(jìn)一步補(bǔ)充了“清晰界定招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)的地位、職能、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任”、“明確兩次招標(biāo)失敗后如何合理采購(gòu)”、“合理規(guī)定投標(biāo)文件準(zhǔn)備時(shí)限”等修法建議（見圖6）。

      （二）相關(guān)研討會(huì)主要意見

      針對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作，中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)也組織召開了多次研討會(huì)，充分征求各個(gè)行業(yè)的修法意見，本文將主要意見匯總?cè)缦隆?br />
      《招標(biāo)投標(biāo)法》具有深厚的20世紀(jì)90年代的烙印，是在當(dāng)時(shí)“建設(shè)市場(chǎng)交易無(wú)序、腐敗滋生發(fā)酵、建設(shè)需求激增和建設(shè)工程質(zhì)量堪憂”的背景下誕生的，具有明顯的時(shí)代特征。《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施切實(shí)規(guī)范了建設(shè)工程的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，節(jié)約了建設(shè)投資，一定程度上遏制了腐敗行為，提高了工程建設(shè)質(zhì)量，推動(dòng)了當(dāng)時(shí)工程建設(shè)的進(jìn)程，滿足了那個(gè)時(shí)期我國(guó)的工程建設(shè)需求，其所發(fā)揮的歷史作用需要給予肯定。

      當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)存在的惡意低價(jià)中標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)以及建設(shè)工程質(zhì)量問題等是市場(chǎng)不法行為的主要表現(xiàn)，其產(chǎn)生的原因涉及法律要求、配套機(jī)制、市場(chǎng)環(huán)境和監(jiān)管措施等綜合性因素，不是法律制度一個(gè)層面就能根治的。

      電子化招標(biāo)在信息公開、節(jié)能減排、提高效率和遏制腐敗等方面優(yōu)勢(shì)突出，應(yīng)該大力推進(jìn)電子化招標(biāo)，從法律制度層面解決電子化招標(biāo)過程記錄的時(shí)效性和合法性問題。

      《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂需要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域要深化放管服改革，解決當(dāng)前最為突出和緊迫的問題，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》做適應(yīng)性分析，對(duì)不適應(yīng)的規(guī)定做全面的修訂工作。另外，也要完善《招標(biāo)投標(biāo)法》的政策性功能，與國(guó)際公共采購(gòu)規(guī)則的最新趨勢(shì)、最新動(dòng)態(tài)接軌。

      研討會(huì)也提出了給予招標(biāo)人充分的自主決策權(quán)、重新界定招標(biāo)人與評(píng)標(biāo)委員會(huì)的責(zé)權(quán)利、采用非招標(biāo)采購(gòu)方式解決兩次招標(biāo)失敗的合法性、集中采購(gòu)模式的合理性與合法性、大力推進(jìn)誠(chéng)信機(jī)制和信用體制的建立、PPP招標(biāo)和工程總承包招標(biāo)入法等方面的意見和建議。

      二、關(guān)注的問題和方向

      從本次調(diào)研數(shù)據(jù)看，《招標(biāo)投標(biāo)法》自實(shí)施至今已18年多，各方面的滿意度達(dá)到了60%~80%，課題組認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐的適應(yīng)性總體較好，很好地規(guī)范了各類項(xiàng)目的采購(gòu)行為，基本實(shí)現(xiàn)了“為工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)制定規(guī)矩，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，大力推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)程”的立法目標(biāo)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)的發(fā)展，該法已不能全面滿足現(xiàn)今的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的新要求，需要結(jié)合新時(shí)期的新情況和新要求，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行全面的修訂完善。本文從《招標(biāo)投標(biāo)法》立法目標(biāo)及功能定位、對(duì)招標(biāo)投標(biāo)主體權(quán)利保護(hù)、招標(biāo)投標(biāo)組織程序規(guī)定和招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管四個(gè)方面進(jìn)行深入分析，以期為《招標(biāo)投標(biāo)法》的改革完善提供有益參考。

      （一）立法目標(biāo)及功能定位

      在招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中，需要確定適用的法律和采購(gòu)程序，雖然當(dāng)前進(jìn)入招標(biāo)采購(gòu)階段時(shí)，法律適用問題基本能夠明晰，但也有部分項(xiàng)目處于《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》交叉的灰色地帶。因此，在立法目標(biāo)和法律適用方面，需要進(jìn)一步厘清兩部法律的適用范圍，更好地指導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐。《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)依法必須招標(biāo)的范圍界定僅局限于工程建設(shè)范圍，但還有大量的涉及使用國(guó)有資金的非工程領(lǐng)域未推廣適用。在功能定位方面，需要加強(qiáng)兩部法律的銜接和融合，共同促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐的規(guī)范、健康和有序發(fā)展，共同發(fā)揮政策性功能，保障國(guó)家和社會(huì)利益。

      （二）招標(biāo)投標(biāo)主體法定要求
  
      當(dāng)前招標(biāo)法律制度體系下，招標(biāo)人自主權(quán)受到了較大的限制和約束，卻要承擔(dān)著工程建設(shè)的全部責(zé)任，使許多招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)具有抵觸情緒，反而增加了規(guī)避招標(biāo)、與投標(biāo)人串標(biāo)、暗箱操作和虛假招標(biāo)等不法行為，不利于招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的健康發(fā)展。從當(dāng)前法律賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)的責(zé)權(quán)利角度看，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其依法承擔(dān)的責(zé)任，這種不對(duì)等是制度上的缺陷，容易滋生評(píng)標(biāo)工作的腐敗，影響評(píng)標(biāo)工作的公平性，甚至?xí)o整個(gè)工程帶來(lái)較大的不利影響。取消工程招標(biāo)代理資格認(rèn)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)格局將發(fā)生重大變化。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的水平和素質(zhì)良莠不齊，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的狀況日趨嚴(yán)重，怎樣進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)秩序，是行政監(jiān)管部門面臨的重要課題。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》需要進(jìn)一步發(fā)揮招標(biāo)人自主權(quán)，梳理評(píng)標(biāo)委員會(huì)及專家責(zé)權(quán)利，規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員管理，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范開展。

      （三）招標(biāo)投標(biāo)組織程序要求

      隨著招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐的發(fā)展，《招標(biāo)投標(biāo)法》在招標(biāo)投標(biāo)組織程序的要求上也出現(xiàn)了與實(shí)踐發(fā)展要求不相適應(yīng)的地方，特別是隨著電子化招標(biāo)投標(biāo)的日趨成熟和普及，迫切需要在法律層面給予定位和支持。此外，在實(shí)踐中存在的惡意低價(jià)投標(biāo)、兩次招標(biāo)失敗后的有效應(yīng)對(duì)措施、大型企業(yè)集團(tuán)的集中采購(gòu)合法性等問題也迫切需要在招標(biāo)投標(biāo)組織程序的法定要求上給予積極應(yīng)對(duì)。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》需要在推動(dòng)電子化招標(biāo)技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用、強(qiáng)化招投標(biāo)信息公開透明要求、合理限制惡意低價(jià)投標(biāo)、規(guī)范招標(biāo)失敗后應(yīng)對(duì)措施和完善集中招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)定等方面做相應(yīng)的適應(yīng)性完善。

      （四）招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管

      當(dāng)前，各地方的行政監(jiān)管范圍、內(nèi)容和流程等存在較大的差異，行業(yè)同體監(jiān)督、監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)分工交叉重疊、多頭監(jiān)管缺乏統(tǒng)一規(guī)范等問題突顯。當(dāng)前《招標(biāo)投標(biāo)法》僅對(duì)投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)、弄虛作假、騙取中標(biāo)等違法行為做了明確的規(guī)定，但對(duì)于虛假招標(biāo)和標(biāo)后合同監(jiān)管等方面存在缺位。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》需要進(jìn)一步明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式和手段，并在規(guī)范行政監(jiān)管、遏制虛假招標(biāo)、強(qiáng)化標(biāo)后合同監(jiān)管和推進(jìn)誠(chéng)信體系建設(shè)等方面做相應(yīng)的適應(yīng)性完善。



      本序列研究?jī)?nèi)容后續(xù)將針對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》在法律適用條件、依法必須招標(biāo)范圍規(guī)定、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理、保護(hù)招標(biāo)人自主權(quán)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)責(zé)權(quán)利界定、投標(biāo)人合法權(quán)利保護(hù)、信息公開范圍內(nèi)容和媒介、惡意低價(jià)投標(biāo)約束、兩次招標(biāo)失敗后解決路徑、電子招標(biāo)投標(biāo)、集中采購(gòu)模式法律定位、行政監(jiān)督要求，以及遏制虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)和標(biāo)后合同監(jiān)管等方面的適應(yīng)性分析及完善建議做進(jìn)一步研究和探討。