短短四年，我國從零開始就已躍居為全球最大PPP市場，入庫項目擬投資規模已過10萬億。

過快繁榮的背后是PPP承受了太多不可承受之重，還有衍生而來的過多亂象。于是從 2017年下半年開始，PPP從自由發展逐漸進入嚴監管時代。金融機構對PPP的態度也逐漸謹慎，近期更有銀行對PPP項目融資全面暫停，保監會也于近日發文規范保險機構參與PPP項目，各地自查整改亦在進行中。

有業內人士對21世紀經濟報道記者這樣形容，PPP正在經歷寒冬，等待著去偽存真、大浪淘沙后春天重臨。

PPP不可承受之重

亂象不容回避，PPP行業已經開始反思。可面對著市場、資本方的質疑、觀望態度，21世紀經濟報道記者在采訪中覺察，行業的信心也在經受考驗。PPP并無原罪，市場公認PPP是一種好模式，只是從無到有的探路中難免出錯，關鍵在于如何糾偏。況且，在業內看來，PPP承受了太多不足為外人道的不可承受之重。

鄭州大學產業技術創新研究院PPP研究中心副主任、北京隆華興盛基金管理公司投資風控總監楊小波對21世紀經濟報道記者表示，深究PPP迅速繁榮與亂象頻發的原因，要觀察地方生態。地方政府債務風險管控嚴格，融資渠道受限，可是地方政府該做的事情很多，市政建設、醫療衛生、養老服務、精準扶貧、環境治理等，PPP是政府做好基礎設施建設和公共服務的有力抓手之一。在中央和地方財權與事權不匹配的大背景下，有些地方將PPP視作一種融資手段，什么類型的項目都想裝到PPP的籃子里去，導致近4年時間就入庫了逾十萬億規模的PPP項目。

E20研究院執行院長薛濤在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，依賴政府和財政的大量公益性支出非常大，可以算一筆賬，把各個省市的各項剛性需求加起來，與財政預算、政府合規的發債量比一比，缺口有多大就知道PPP在這其中承擔了多少責任。

另一重問題在于現在發展PPP缺乏秩序，什么項目先上什么項目緩上應該有一定的規則。薛濤舉例指出，如果錢不夠要裝修，先裝廁所還是先貼壁紙呢？那肯定是先裝廁所滿足基本需求，過幾年有錢了再精裝修。可是很多城市上線的一些項目就是本末倒置，比如西南某城明明黑臭水體還沒治理好，就推進幾十個億的城市景觀綠化項目。所以PPP是一個好工具，但地方現在還缺乏合理的思路怎么用好這個工具，PPP一下子承擔了太多現階段還無法承擔的項目，加重了亂象。

自查整改進行時

根據財政部92號文要求，非規范化PPP項目被叫停，各省市要對地區內項目進行集中整改和清理，未完成整改或整改不到位的將在2018年3月31日后面臨出庫。21世紀經濟報道記者調查采訪中獲悉，92號文以來新上項目很少，各地都在抓緊進行自查整改。

關于目前的自查整改方向，楊小波對21世紀經濟報道記者介紹，就河南的地方政府整改工作而言，首先是地方政府逐漸趨于理性，這次多地市的整改工作邀請到省級專家協同參與審核把關，就項目本身是否符合PPP項目的主旨、是否有真實的運營內容、是否涉及政府兜底、固定回報、明股實債等情形，以及績效考核與建設成本的掛鉤情況等多項內容進行審核。同時結合當地財政收入和支出的數據來考慮，嚴控10%紅線，該整改的整改，該退庫的退庫，以規范倒逼各地實踐中考慮PPP項目的輕重緩急、優先順序，確保PPP物有所值和財政可承受，不離初心。

該人士還指出，雖然目前接觸的大部分項目整改都較為順利，但是也有一些嚴重違規項目整改可能面臨困難。比如政府兜底、踩10%紅線的項目，就需要重新談判，把違規部分從項目中全部剔除出去，整改工作量會很大，還有一些PPP項目將機關辦公大樓建設打包其中，這類項目面臨很大的被清理的風險。

“但如果真的出現了清理和退庫，這些項目資本方投的錢怎么辦？是不是會產生巨大的經濟糾紛？后續如何協調和處理？目前行業內還沒有定論，”該人士補充道。

PPP規范探路之河南樣本

而在這個正本清源、大浪淘沙的PPP整改糾偏潮中，各地政府正在主動探索并嘗試新的模式和規則做好PPP。如江蘇省要求嚴把PPP項目入庫關，并做好PPP入庫項目集中清理工作；安徽省要求嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，創新管理方式；山東省表示將深入開展PPP項目“規范發展年”活動，嚴格項目入庫標準和管理要求，及時將條件不符合、操作不規范、信息不完善的項目清理出庫。

楊小波對21世紀經濟報道記者詳細介紹了河南省在規范操作PPP方面的做法，河南省焦作市財政局將本地所有PPP項目的論證工作都委托第三方機構組織專家進行評價。同時要求所有的咨詢機構必須進行前期盡職調研且在論證會時出具項目前期調研報告，調研報告需要經過項目當地相關部門的確認才能上會，在制度上規則上實現了進步。

而在此之前，許多咨詢公司在做項目方案的時候多為閉門造車，結合電子版的可研報告和模版，根本不去現場調研就出具了咨詢服務報告。

“一個數十億的項目，根本不做調研，不了解項目的背景、特質、是否涉及存量資產和在建工程，在單位的格子間悶幾天就出方案，這種項目如何能落地呢？”楊小波感慨道，焦作的這個強制性要求保證了咨詢公司全面、真實了解項目相關機構的需求，掌握項目本身的實際情況，才能促進項目平穩有序推進落地實施。

關于第三方評審細節，他繼續補充道：評審會時進行全程錄音，記錄專家組提出的意見，會后將專家意見形成電子版文件反饋給實施機構、財政局、咨詢機構。報告經過咨詢機構修改后再次報專家組確認，第三方評估機構才出具評審報告，報財政部門和政府批復相關文件。這有助于強化各方在PPP項目過程的責任，促使各方主動發揮自身的專長，彼此之間形成良性的制衡關系，從而確保PPP項目在操作流程、文本成果等各個方面合法合規。

楊小波表示，92號文以后不僅對入庫項目在整改清理，也開始對PPP各種亂象開始清理。大浪淘沙，留下真正有能力、有責任心的咨詢公司和專家來幫助政府做好建議和決策，地方政府也要擦亮眼睛識別，河南模式值得借鑒。

春天在哪里？

寒冬已至，前路難行，不由要問春天在哪里？春天何時來？

正如文章開頭指出，融資難已成為當下與未來PPP發展一個很現實的問題。目前監管層面對金融機構的監管力度驟然增加，加上92號文對入庫項目清庫的影響，金融機構自顧不暇，對92號文之前已經入庫項目持觀望態度，對新入庫項目采取審慎的態度。

北京清控偉仕咨詢有限公司總經理劉世堅對21世紀經濟報道記者表示，2018年PPP融資可能面臨一個審批收緊的相對低潮期，金融機構暫時作出這種選擇更多出于對未來項目的不確定性、風控的考量，重新建立風控流程、風險評估體系需要時間和過程。但如果說所有的銀行都停止對一切PPP項目的放款是不現實的，所以對2018年也無需太過悲觀。資金還是在尋找并等待優質項目，關鍵是做好PPP，真PPP。

薛濤也指出，對PPP的前景應該持有信心，從需求端來看，PPP未來依然前景廣闊，相信隨著4月份清理整頓的結束，金融機構也會重新投入PPP項目。

金融機構對21世紀經濟報道記者的反饋也證實了這一設想。某大型保險資產管理公司人士表示，保險是青睞以財務投資者的身份參與PPP項目投資的。通過聯合大型央企工程主體與產業方組成聯合體，共同參與競標、投資、運維管理并最終退出。在行業上，未來比較看好市政基礎設施、軌交、公用事業（水務）等領域的投資。

該人士還指出，雖然PPP項目盈利能力不強，但大多為公用事業項目，雖然受嚴控地方債務影響，但只要層級不要太低，地方綜合實力尚可，企業財務指標基本穩健，債權投資者風險較低，部分股權項目回報率雖然不高但確定性較強。特別是以上子行業大多投資規模大，建設周期長，適合保險資金尤其是壽險資金投資。

而對于2018年金融機構參與PPP項目的趨勢，該人士指出，只要項目風險較低，收益率適中，銀行、保險行業的債權類投資對其還是有較大需求。雖然面臨清理整頓，但預計保險資金參與PPP依然平穩。

業內人士對21世紀經濟報道記者表示，如果2018年監管堅持對10%的紅線不動搖，出臺相應的資金使用規范，那么我們可以期待明年PPP春天會再來。PPP的未來會更好做、更規范，同時也會更難做，因為套利的商機已經不復存在。