我省某地級市市區(qū)建設(shè)用地面積，目前共約90平方公里。而該市規(guī)劃局今年最初規(guī)劃的城市開發(fā)邊界，卻達500平方公里——和上海市中心城區(qū)面積相若，“該怎么劃邊界，誰也說不清。”該局總工程師向記者坦言。

這樣的困惑，在我省逾40個完成城市開發(fā)邊界劃定的市、縣中同樣存在。去年底，中央、我省城鎮(zhèn)化工作會議均提出劃定城市開發(fā)邊界，但并未出臺相關(guān)標準，“所有劃界工作，都是摸著石頭過河。”省住建廳相關(guān)負責人介紹。

城市開發(fā)邊界究竟該怎么劃？在技術(shù)層面，我省已有初步規(guī)范——《城市開發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》已通過專家審定。為此，記者就邊界劃定理念、執(zhí)行等問題，采訪了該導(dǎo)則技術(shù)組負責人、成都市規(guī)劃設(shè)計研究院院長曾九利。

為何要劃？

“攤大餅”的發(fā)展方式行不通

記者：在外行人看來，劃定城市開發(fā)邊界，似乎就是劃定這座城市的最終規(guī)模。

曾九利：這種看法并不正確。城市開發(fā)邊界，是劃定可進行和不可進行城市開發(fā)建設(shè)區(qū)域之間的空間界線。是根據(jù)資源環(huán)境承載能力，在科學(xué)預(yù)測城市終極規(guī)模的基礎(chǔ)上，考慮種種不確定因素后劃定的控制邊界。簡單說來，城市的終極規(guī)模加上一定比例的彈性空間，才是城市開發(fā)邊界包含的范圍。顯然，后者面積要比城市終極規(guī)模更大。

記者：在您看來，為何要給城市劃定開發(fā)邊界？

曾九利：邊界劃定，將促進城市從外延式向內(nèi)涵式發(fā)展。過去盲目貪大求全、一味“攤大餅”的發(fā)展方式就行不通了；將倒逼城市完善空間形態(tài)、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，將不符合實際的功能和產(chǎn)業(yè)逐步遷出。保護自然生態(tài)等好處也就自然產(chǎn)生了；開發(fā)邊界明確了城市建設(shè)的禁區(qū)，有利于加強城市總體規(guī)劃的引導(dǎo)和控制作用。

記者：反對聲音認為，劃定開發(fā)邊界會限制城市發(fā)展，甚至將劃定邊界等同于“不鼓勵發(fā)展大城市”。

曾九利：這種想法很大程度還停留在過去錯誤的唯GDP論思維中，只要經(jīng)濟能發(fā)展，城市做多大都行。劃定城市開發(fā)邊界明確了一點，就是城市發(fā)展要以資源、環(huán)境承載力為上限。突破這一上限，不是我們需要的發(fā)展。城市規(guī)模取決于該城市在城市群中的發(fā)展定位，更取決于其資源環(huán)境承載力有多大。

該怎么劃？

目前還沒有統(tǒng)一的算法和公式

記者：城市開發(fā)邊界，該如何劃定？

曾九利：首先要說明的是，省住建廳主持編制的《城市開發(fā)邊界劃定導(dǎo)則》，名稱上有“試行”二字，根據(jù)各地反饋，導(dǎo)則還將進一步完善。單就目前，省內(nèi)專家取得的一致看法是：首先根據(jù)資源環(huán)境承載能力、歷年城市化發(fā)展特點等因素，預(yù)測出到達城市化穩(wěn)定階段，滿足宜居發(fā)展要求的城市化水平和常住人口規(guī)模；以此為基礎(chǔ)，得出城市終極建設(shè)用地規(guī)模和空間布局形態(tài)；再預(yù)留彈性空間，得到最后的城市開發(fā)邊界。

記者：對于城市常住人口規(guī)模等測算，導(dǎo)則中是否規(guī)定了統(tǒng)一的測算辦法和公式？

曾九利：導(dǎo)則能為我省劃定城市開發(fā)邊界提供統(tǒng)一的原則和方法——四川在這方面已經(jīng)走在全國前列了，但具體算法和公式目前還沒有強行統(tǒng)一。開發(fā)邊界在全國也是個新鮮事，像城市常住人口規(guī)模等預(yù)測，甚至統(tǒng)計口徑，不同算法間都有差異。哪種更科學(xué)？還需要實踐來論證。

能否調(diào)整？

城市開發(fā)邊界不應(yīng)“幾年一改”

記者：深圳、上海、澳門……過去也就是一個個小漁村。劃定開發(fā)邊界后的城市，該如何應(yīng)對可能出現(xiàn)的“深圳式”爆發(fā)增長？

曾九利：這涉及城市開發(fā)邊界的修改。像深圳因為劃為特區(qū)才會超常擴張，這種情況其實很罕見。對此，導(dǎo)則中規(guī)定，行政區(qū)劃調(diào)整等特殊情況下，經(jīng)專門評估并由原批準機關(guān)批準后，可調(diào)整開發(fā)邊界。

記者：據(jù)我所知，城市總體規(guī)劃約每隔5到10年，就會面臨修改。作為城市總規(guī)的一部分，城市開發(fā)邊界是否也會“每隔幾年就改一次”？

曾九利：需要明確的是，頻繁修改總規(guī)是不合理的。同樣，作為由國務(wù)院或省政府同步批準的強制性內(nèi)容，城市開發(fā)邊界也不應(yīng)該“幾年一改”。不然，劃定開發(fā)邊界就喪失了意義。省住建廳已在著手研究相關(guān)措施，避免這類情況出現(xiàn)。

記者：具體而言，該如何避免不合理的修改？

曾九利：我個人認為，對提出修改開發(fā)邊界的城市，要從嚴審查，避免把城市開發(fā)邊界當兒戲。修改的理由、必要性和具體修改內(nèi)容，都要經(jīng)過專家論證，并嚴格履行審批程序。沒有遇到“非改不可”的特殊情況，都不允許改。此外，應(yīng)堅持公開化，加強社會監(jiān)督。