黨的十八屆三中全會做出加快政府職能轉變、深化行政審批制度改革的決定。在此背景下,重慶市對市級行政審批項目進行了全面清理,并對設立行政審批項目的地方性法規啟動修訂。于1997年頒布的《重慶市城市園林綠化條例》(以下簡稱《條例》)有關集中綠化建設的繳費及審批的規定即屬本次修訂之列。

一、立法初衷的解析

《條例》第二十九條規定:“城市舊城改造建設項目確因條件限制,難以保證綠化用地,規劃部門必須在附近區域規劃集中綠化用地。建設單位應按規定繳納集中綠化建設費,用于集中綠化建設。市區范圍內的集中綠化手續,由所在區城市園林綠化主管部門審查,報市城市園林綠化主管部門審批。其他地區集中綠化手續,由所在地區縣(自治縣)城市園林綠化主管部門審批。”

該規定的立法初衷是考慮到某些城市舊城改造建設項目因用地面積、地形地貌等條件限制,客觀上無法安排配套綠地,因此允許通過在其他地方規劃集中綠化用地的方式保證城市綠地率指標的實現。同時集中綠化建設需滿足兩個基本條件:一是建設單位承擔集中綠化建設費的繳納義務;二是向有關城市園林綠化主管部門報批集中綠化建設項目。換言之,在舊城改造項目的綠化建設中,申請單位繳納集中綠化建設費及集中綠化建設審批手續完成后即可免除實質性的綠化義務。

二、本次刪除的理由

《條例》第二十九條規定的存在,容易導致幾方面問題:首先,該規定賦予了區縣及市級城市園林綠化主管部門的集中綠化審批權,但是該權力行使的具體依據、判斷標準、審查內容均不明確,使得集中綠化審批的形式意義遠大于強化綠地建設監管的實質意義,為權力尋租留下空間;其次,該規定苛加了建設單位繳納集中綠化建設費的義務,但是對繳費的計算標準、監管方式缺乏相應規定,容易給建設項目單位不按規定保證綠化用地留下操作空間,不利于公平、有序的市場秩序之建立;再次,該規定旨在為城市舊城改造建設項目中的綠化用地提供制度保障,而對可能存在的其他導致綠化用地面積縮小的情形缺乏具體規定,使《條例》的適用范圍受到人為限制。如因城市規劃調整或者城市基礎設施建設確需減少綠地或占用綠地的,又應如何保障綠地總量平衡、如何履行審批程序等《條例》并未規定。

考慮到本輪修訂主要針對需取消和下放的行政審批項目所對應的地方性法規條款,因此,重慶市第四屆人民代表大會常務委員會第十三次會議決定刪去《條例》第二十九條。這一做法回應了中央及國務院關于轉變政府職能、簡政放權、放管結合的要求,顯示了在地方政府層面進一步深化行政審批制度改革的發展趨勢。

三、修改后的落實

取消集中綠化的行政審批是建立更為高效、有序的綠化法律保障機制的重要前提。但是“取消”并不意味著不需要規則約束,亦非放棄監管。恰恰相反,如何處理城市發展利益與環境生態利益之間的關系,如何保障綠地總量不因城市發展而減損,如何監控城市建設單位切實履行綠化義務等問題仍然有待在制度上加以明確。在該項行政審批取消后,各級城市園林綠化主管部門首先應當加強自上而下的自查,落實市人大常務委員會關于取消集中綠化行政審批的修改決定,杜絕形式上取消審批而通過其他手段變相行使審批權的做法。

其次,集中綠化的行政審批取消后,盡管針對特定的建設項目不再通過審批方式保障城市綠化,但是建設單位的綠化義務仍然應當嚴格遵循。建議在取消針對特定對象的行政審批式監管之后,通過下一輪立法修訂,明確規定城市綠化指標,例如可以針對城市居住區、交通干道、學校、公園、企業等不同類型的建設工程項目分別規定最低綠地率,以加強對城市綠化的宏觀控制。

再次,對已按修訂前規定繳納的集中建設費加強后續監管,監督綠化建設項目按照原有規定具體完成。同時應當注意的是,綠化補償費或集中建設費屬于政府以其他方式籌集的資金,專項用于綠化公共事業發展的財政收入,屬于政府性基金范疇。而關于政府性基金的管理問題,新修訂的《中華人民共和國預算法》規定,“政府性基金預算應當根據項目收入情況和實際支出需要,按基金項目編制,做到以收定支。”基于此,應當嚴格依照《預算法》關于政府性基金預算管理的規定控制綠化補償費的征收,并嚴格保證其支出的專用性。